<TABLE width="100%" border=0>
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<TD width="93%"><FONT color=#333333>
<DIV align=center><STRONG>四、社区共管的内容与职责</STRONG></DIV>
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<DIV> 社区共管的职责可以概括为：以村民为主体、以当地政府部门为主导的社区各利益相关者，对社区内自然资源包括自然保护区、森林及生物多样性，共同作出决策，共同制定规划，共同开发利用，共同实施管理，共同进行保护。</DIV>
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<DIV><B> （一）</B><B>共同作出决策</B></DIV>
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<DIV> 在社区共管中，重大的事情是由社区共管委员会在征求全体村民和各个利益相关者意见的基础上，经民主讨论、表决而做出的。这就是共同做出决策的真正含义。</DIV>
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<DIV> 所谓社区共管的重大事情，主要是指：（1）社区内自然资源如土地、林地、河流、矿藏、森林、自然保护区等，有关产权、规划、开发、利用、管理、保护等重要事项；（2）社区内村民及其他利益相关者有关生产、生活、教育、卫生等重要事项；（3）社区内弱势群体利益的照顾与扶助，如对妇女、儿童、老弱病残者利益的照顾与扶助等事项；（4）社区共管公约、章程的制定与实施；（5）社区共管委员会成员的选举、监督与罢免等事项。</DIV>
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<DIV> 共同做出决策，并不是指社区内每一个人都可以说了算，因为这样就变成了无政府主义。共同做出决策是指：（1）社区内全体村民及其他利益相关者经民主程序，选举出社区共管委员会；（2）社区共管委员会按照一定的议事规则，对社区内重大事项进行民主讨论和民主表决而作出；（3）社区共管委员会已经做出的决策如不符合实际，例如与法律、政府政策相抵触，违背社区内多数人的利益，社区内部外部情况发生了重大变化等，则需要按民主程序,进行民主讨论和民主表决,而作出修改或废止。因此，共同做出决策也可以称作民主决策。</DIV>
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<DIV><B> （二）</B><B>共同制定规划</B></DIV>
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<DIV> 在一个社区内，除集体土地通过承包，已经将使用权转交给各农户，集体林地和部分国有林地通过自留山、责任山和“四荒转让”等转给农户或其他法人外，那些属于公有或共有的自然资源，如未转让的土地与林地、森林、国有的自然保护区、河流、国有矿藏、多样性生物，以及道路、水渠、电线等公共设施等，有一个合理的、具体的利用与使用问题。为了做到公平合理、有效有力的利用与使用，就必须共同制定具体的规划。</DIV>
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<DIV> 所谓规划，是指较全面较长远较具体的计划、谋划或策划。社区共管中的共同规划，必须坚持以下原则：</DIV>
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<DIV> （1）具体地贯彻国家的法律和政府的有关政策。例如自然保护区、森林内树木和生物严禁砍伐与放牧、天然林禁伐等，就必须坚决执行，但是某些区域可以也应该允许村民进入采集菌子等非木质林产品。</DIV>
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<DIV> （2）合理地开发利用。例如道路两旁和荒山荒地应植树造林以保持水土，集体林区明确采伐、放牧和收集非木质林产品的时间、范围等，村寨农户居住区进行街道修建维护、卫生防疫和节能改灶等，混农林区开展粮林间作等等。</DIV>
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<DIV> （3）明确集体、农户与相关者的权力、利益、职责与义务。例如农户承包集体的土地、林地，如果要改变用途和再转让，必须经相关部门例如村民委员会或乡（镇）政府批准等。</DIV>
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<DIV> （4）既要考虑近期利益，又要考虑子孙后代利用的长远利益。</DIV>
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<DIV> （5）既要考虑社区内大多数人的利益，又要照顾到少部分人的利益；既要使富裕人群受益，更要贫穷人群受益，特别是妇女、儿童、老弱病残者的利益。</DIV>
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<DIV><B> （三）</B><B>共同开发利用</B></DIV>
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<DIV> 对社区内的自然资源，除依法划为国有外，属社区内全体居民所有。因此，社区共管的第三个内容，就是对社区内属于全体居民所有的自然资源，由全体居民共同开发利用，从而体现了社会公平的原则。</DIV>
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<DIV> 当然，按照社会主义市场经济的效率优先原则，一个社区内的自然资源的共同开发利用，可以也应该采用农户承包、联户承包、“公司+基地+农户”、“农工商一体化”、“贸农加一条龙”等中国农民和公司、企业家创造的成功经验模式。不过，不论采用哪种模式，都必须创造条件使广大农户特别是贫穷农户、妇女等弱势人群广泛参与，并从参与中受益。这既是生活在该社区的所有居民的正当权利，也是社区共管的题中之义。</DIV>
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<DIV><B> （四）</B><B>共同实施管理</B></DIV>
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<DIV> 对社区自然资源共同实施管理是社区共管的重要内容和特征，也是对现有以政府部门单独管理的反思和总结。共同实施管理体现了当地社区村民及其他利益相关者是社区主人的指导思想，贯彻了对当地社区村民信任、尊重的宗旨，有利于调动当地社区村民和其他利益相关者参与自然资源保护的积极性，发挥他们的聪明才智。</DIV>
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<DIV> 社区村民及其他利益相关者对自然资源实施共同管理，是一个过程，或者说体现在决策、规划、计划、实施、收益与分配的全过程之中，从而形成了完整的共管过程，中途不能停止，更不能割断某一环节。如果出现停止或割断，就不能称其为完整意义的社区共管，其结果必然挫伤社区村民及其他利益相关者的积极性，从而出现难以调和的矛盾冲突，破坏社区自然资源的严重后果。</DIV>
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<DIV> 社区村民及其他利益相关者参与共管，一方面通过自己的代表参与社区共管委员会来管理，另一方面各人都要身体力行，参与社区自然资源的规划、开发、利用和保护的每一项具体工作，使自己成为社区共有资源的真正的主人。</DIV>
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<DIV><B> （五）</B><B>共同进行保护</B></DIV>
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<DIV> 社区内广大村民及其他利益相关者对自然资源共同进行保护，这既是社区共管的出发点，也是社区共管的结果。无论是再生性自然资源，或是不可再生性自然资源，都是当地村民及其他利益相关者赖于生存和发展的基础和根基。社区村民及其他利益相关者都必须深刻认识到，保护好自己的自然资源，不但可以增加经济收入和带来良好的社会、生态效益，而且也是为自己的子孙后代留下生存和发展的基础条件。</DIV>
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<DIV> 相对于现行的政府有关部门的单一管理，例如林业局（站）管护森林、自然保护局（所）管护自然保护区、土地局（所）管护土地等来看，社区村民及其他利益相关者共同进行自然资源的保护，具有人多、面广、势众的特点，将形成自然资源管护的“天罗地网”，对那些偷砍、盗伐、偷猎、盗用者可以做到随时发现、及时弄清、正确处罚，特别是可以起到强大的威摄作用，令不法者心惊胆寒，从而使保护落在了实处。</DIV>
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<DIV align=center><STRONG>五、基金运作及其利息是社区共管组织可持续性的保障</STRONG></DIV>
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<DIV> YUEP项目区，均属较贫困地区，除自然地理位置偏僻、交通不便等因素外，制约社会经济发展的原因就是村民缺乏发展生产和家庭经营的资金。由于贫困，村民很难获得发展家庭生产经营的贷款，所以缺乏生产垫本，加之农作物（粮食、经济作物）产量低，经济收入增长缓慢，导致社区村民长期贫困，陷入了“贫困――贷不到款――更贫困”的恶性循环。为了生存，村民们不得不把已存在不多的森林资源作为增加经济收入的主要来源，以毁坏生态环境为代价来索取生活资料，从而形成越贫困越索取的恶性循环。YUEP项目试验的社区保护与发展基金，缓解了村民贷款难的矛盾，以生产垫本支持村民发展家庭经营。在增加经济收入的同时，激发出村民对森林资源、生态环境进行有效保护的积极性。筹措设立社区保护与发展基金采用项目借支、村民入股等方式，并按村民的意愿进行运作，从而使基金成为社区共管组织的资金支撑，在使项目具有可持续性的同时，具有低成本的可推广性。</DIV>
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<DIV> 迄今，无论中国政府资助，或是国际组织援助的中国农村社区发展项目都有一定的资金投入和时间的局限，一旦项目结束，没有资金投入了，项目也就没了可持续性。YUEP社区保护与发展基金是社区村民自己的基金，不同于其他农村发展项目。一方面它解决了农户贷款难的问题，而受到村民的欢迎，另一方面基金贷款利息的一部分用于社区共管组织的日常活动，从而解决了基层项目组织机构的活动经费这一老大难问题，因此有着长期运作的动力与机制的保证，使社区共管组织乃至项目有了可持续发展的物质保证。</DIV>
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<DIV> 保护与发展基金的目的是：帮助森林与自然保护区周边社区村民发展生产、增加收入，进而提高村民参加森林、自然保护和生物多样性保护的积极性，同时以其利息收入作为流域社区共管委员会和自然村社区共管小组的活动资金支持，保障社区共管具有长期存在和有效活动的可持续性。</DIV>
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<DIV> 社区保护与发展基金信贷机制的设计，符合村民的实际和要求。它的特点是：投入小、见效快、快借快还、滚动使用，有效地提高了基金周转利用率；使村民在参与基金贷款活动中，提高自己的家庭经营能力、市场竞争能力、村民自治能力等，丰富了村民的市场经济知识、金融知识、文化知识，激发出潜在的聪明才智；增强了村社组织的凝聚力和村民的团结互助，有效地促进了社区精神文明建设。</DIV>
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<DIV> 社区保护与发展基金作为一种农村发展及扶贫的全新尝试，给社区村民带来了发展家庭经济的新的机遇，为一些缺乏生产垫本资金（购买农药、化肥、籽种、地膜、鸡苗、仔猪、仔牛、仔养和做小本生意的资金）的农户提供了有利条件。村民可以通过参与基金活动，学到金融知识和环境保护意识，提高发展生产、家庭经营的技术，依靠自己的努力来增加经济收入，进而对森林生态、生物多样性和社区环境进行有效的保护。</DIV>
<DIV><B></B> </DIV>
<DIV> 社区保护与发展基金是由社区共管委员会与自然村共管小组共同管理的、有偿有息、长期滚动使用的民间互助性组织，运作使用仅限于本社区内与森林、自然保护区、生物多样性保护有关的业务范围。因此，所发生的业务（贷款、还款）仅在本社区内有效。社区保护与发展基金不设金库、不搞银行结算，不向本社区外的单位和个人吸收存款或发放贷款，参与基金的贷款人员不用财产作抵押。基金借鉴小额信贷及国内有关社区发展基金的经验，结合项目区实际，制定基本原则为：股份合作原则、自愿申请原则、男女主人共同参与原则、连带担保原则、自愿组合原则、分批贷款原则、规划到户原则、小额度与短周期原则、高利率原则、村民大会讨论决策原则。</DIV>
<DIV><B></B> </DIV>
<DIV> 社区保护与发展基金的组织机构是流域社区共管委员会和部分有条件的村小组。流域共管委员会设立保护与发展基金办公室，全权负责社区保护与发展基金的运作。具体运作人员与程序由社区共管委员会集体讨论决定。社区保护与发展基金办公室建立一级帐，由流域共管委员会指定财会人员。自然村（共管小组）为保护与发展基金的组织管理机构，运作办法由村民大会讨论决定。自然村共管小组建立二级帐，财会人员、信贷员由村民在共管小组成员中推荐产生。YUEP省项目办负责社区保护与发展基金运作的协调和监督工作。</DIV>
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<DIV> 社区保护与发展基金是对新的农村合作金融组织的一次新的培育，它的运作完全适应了贫困地区农民建立自治金融组织的强烈愿望。只有村民自己团结互助的金融组织，才能全心全意为村民的利益服务。因为贫困者获得了贷款，才能获得他们生存与发展的基本权利。</DIV>
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<DIV> 造血式的扶贫方法，是当前理论界和扶贫工作者所推崇的方法，然而，大多数的扶贫工作和项目的实施，还延续着传统的方法，表现为注重硬件（基础设施）建设，而轻视软件建设（人才培养和能力建设）的趋向，或者搞一些平均分配和无偿送给的项目，最终走到输血式扶贫上。YUEP项目则注重人才的培养和村民的能力建设，更重要的是相信村民、依靠村民、放手让村民实验属于自己的基金。对项目的资金实施有偿使用，激发出村民的聪明才智，培养经营管理能力。例如，在政府配套资金的使用上，除了一些必要的基础设施建设资金外，还抽出一定比例的资金，纳入基金管理范围，向村民提供贷款，进行有偿使用，是名副其实的造血式扶持。</DIV>
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<DIV>YUEP项目社区保护与发展基金建立于2002年6月，经过一年多的实践，项目区基金组织在不断地发展和扩建。到2004年4月，共在15个村组建了贷款小组103个、600多户农户，发放贷款本金52.4万元，有444户农户获得贷款，还款率为100%。据初步统计已获得效益110多万元，年均贷款回报率（未计算人工成本）为105%。</DIV>
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<DIV> YUEP项目社区保护与发展基金的建立和运作方法，按照村民的意愿和基金管理原则，能够成为社区共管组织的资金支撑。一是社区保护与发展基金是村民自己的金融组织，前提是为村民服务，不以赢利为目的，贷款所产生的利息，全部留在流域内各级社区共管组织，省、县项目办公室不拿走一分钱，赢得了村民的拥护和支持。二是基金利率的使用和分配设计较为科学与合理，经村民讨论后的利息由流域共管委员会、村共管小组和贷款村民按比例分配和管理。但是利息的60%还是留在村民的基金内，流域共管委员会和共管小组将所得的利息用于日常工作经费和有关人员的劳务补贴等。这样村民的基金在不断地发展壮大，各级共管组织也有了活动和管理的运作经费，因此，具有可持续性。</DIV>
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<DIV><B><FONT size=2> 主要参考文献</FONT></B></DIV>
<DIV><FONT face=仿宋_GB2312 size=2>1．赵俊臣编著：《森林、自然保护区与生物多样性的社区共管》，云南大学出版社2004年8月版。</FONT></DIV>
<DIV><FONT face=仿宋_GB2312 size=2>2．YUEP项目办编印：《YUEP项目通讯》第6期</FONT></DIV>
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<DIV> （<FONT face=楷体_GB2312 size=2>云南省社会科学院 赵俊臣 邮编 650034）</FONT></DIV>
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<TD></TD></TR></TABLE> |
发表于 2006-1-31 23:35:12
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