额尔古纳重陷发展迷局？

Taliinhan

额尔古纳重陷发展迷局？ 市委书记突然易人，发展思路悄然改变
额尔古纳重陷发展迷局？

本报记者
陈宏伟

8月3日，黑龙江省大学生环保组织——绿色龙江负责人郑丽君等人，结束了对呼伦贝尔的一次环境考察回到学校。
电话里，郑丽君告诉记者考察中看到的一些问题：额尔古纳河上游煤矿污染河水；正在修建的公路破坏草原；因为海拉尔河水被污染，引河（海拉尔河）济湖（达赉湖）工程将另行规划……
更让郑丽君感到郁闷的，是有关地方政府对绿色龙江这个项目态度的变化：

悄然发生的变化

项目全称叫“携手保护中俄边境额尔古纳河流域湿地的鸟类”，是在英国动植物保护基金会资助下，由一些中国大学生志愿者在额尔古纳河上、中、下游分别选择鸟类迁徙考察点开展社会调查，并对鸟类考察和社会调查结果进行分析总结。
因为考察地点有相当一部分位于额尔古纳市（内蒙古呼伦贝尔下辖县级市）境内，绿色龙江于2006年底向额尔古纳官方请求协助。
“时任市委书记钱瑞霞表示高度重视，特别指示环保和林业部门大力支持这个项目。”郑丽君说。
然而，2007年4月底活动正式开始时，市里的态度却发生了180度转变：从不同渠道，绿色龙江得知，市领导要求环保和林业部门少与NGO接触，不要参加该项目活动。
感知到市里态度变化的，还有该项目顾问、首都师范大学副教授、动物专家郭玉民博士。
“从欢迎到冷淡，最后甚至能感觉到，他们对你的行动有些警惕，希望赶紧把你打发走。”郭玉民对本报记者说。
在这变化过程中，原来钱瑞霞积极争取和支持的自治区级额尔古纳湿地自然保护区升格为国家级保护区的问题被拖了下来；由于理念冲突，作为中澳合作项目派到额尔古纳从事环保活动的“青年大使”、澳大利亚志愿者Dan黯然离开额尔古纳，并且，额尔古纳取消了原定的第二志愿者计划。
额尔古纳农业部门的某官员，从侧面印证了这些变化：“往年这个季节，会有很多专家、媒体来额尔古纳，今年却显得格外冷清。”
这些变化，多多少少与额尔古纳市领导变动有关。

意外的人事变动

“3月11日，我突然得到消息说，钱书记要调走了，当时大家没有任何思想准备。”额尔古纳一位不愿意透露身份的官员说。
具体变动是：钱瑞霞调任呼伦贝尔市旅游局局长，原呼伦贝尔市旅游局局长牛振声与钱瑞霞对调、任中共额尔古纳市委书记。
这位知情人讲，事先钱瑞霞对于工作调动也毫不知情，“3月8日，额尔古纳一些女干部与钱书记开座谈会时，她还显然不知道这件事。”
据称，钱瑞霞得知调动消息后，“一个人把自己反锁在办公室，默默地收拾东西。”
“明升暗降。”知名环保组织——北京地球村一位志愿者，刚得知钱瑞霞调动的事情时，曾对本报记者说。
“额尔古纳不能没有钱瑞霞！我们曾经想通过某种方式声援钱书记，后来怕这样一来反而添乱，就罢了。”另一个知名环保组织——自然之友某项目负责人对记者说。
自从2002年初出任额尔古纳市市长，钱瑞霞在关注环保的NGO及媒体界慢慢出了名，很多人先知道钱瑞霞，后知道额尔古纳。
成名的原因，是她的“额尔古纳发展观”以及鲜明的个性品格。
“钱市长是一位真正实践科学发展观的市长，是坚持绝不以牺牲环境为代价去发展经济的地方官员。”2006年2月，在北京地球村“记者茶舍”上，地球村负责人廖晓义对在座记者介绍钱瑞霞时说。
当时，钱瑞霞正和廖晓义商量地球村在额尔古纳建立环境教育基地的事。
随后，钱瑞霞向大家介绍额尔古纳，言语间透出对额尔古纳深厚感情与独特、透彻理解，加之其清晰的思路和充满激情的表达，打动了现场许多记者。
“这是我第一次听说额尔古纳，但已经喜欢上那里了。”一位记者当场对钱瑞霞说。


全生态的额尔古纳

曾经名不见经传的额尔古纳市，位于内蒙古自治区大兴安岭西北麓，呼伦贝尔草原北端，额尔古纳河右岸，隔河与俄罗斯相望。
全市森林资源、水资源、矿产资源、耕地资源、畜牧业资源、物种资源均极其丰富。
由于客观上社会经济发展较为缓慢，绝大部分自然资源保存完好。
这里有200万公顷原始森林，有纵横交错的河网，有亚洲最大的湿地，有内蒙古自治区类型最齐全、保存最完好的草场，有三河马、三河牛等优质畜种……
钱瑞霞用“原生态、全生态”来概括额尔古纳的自然条件。还有人把额尔古纳称为“中国的后花园”、“中国最后一片净土”。
人文资源方面，据可考历史，额尔古纳是蒙古族的发祥地，也是成吉思汗休养生息、发展壮大，最终完成统一大业的“根据地”；额尔古纳还拥有中国惟一的俄罗斯民族乡；这里也是鄂温克、鄂伦春和达斡尔等其他众多古代草原游牧民族的发祥、聚居地，和如今的“朝圣地”。
长期以来，由于地处边远、人口稀少、交通不便、无霜期短、各项建设发展成本相对较高，历史上又曾经作为“反修防修”的政治前沿，额尔古纳社会经济发展一直相对滞后。
长期以来，第一产业比重较大，工业化程度低。“十五”期末，额尔古纳三次产业比重为53：19：37。
正待依托天然资源优势奋起直追时，又遇“十五”前后国家推行天保工程、退耕还牧、减免农业税等政策，使处于特定产业结构之下的额尔古纳，一次次受到冲击，经济发展陷入低谷。

经济发展的隐痛

额尔古纳人有一个隐痛，就是经济的条块分割。
基于特定历史原因，额尔古纳社会经济形成地方、农垦、森工三大板块。其中森工、农垦两大系统企业占有市域内近90%的耕地、草场资源，和几乎全部的森林资源；而经济总量和人口均约占全市的55%左右。
“地方经济回旋余地太小。”额尔古纳发展和改革局副局长胡正文对记者说。
据胡正文介绍，额尔古纳市现辖2镇、2乡、2个办事处。其中，黑山头镇约1056平方公里的草原和耕地基本归地方所有；莫尔道嘎镇只有镇区、卫生院、小学属于地方；三河回族乡只有乡政府所在地归地方；室韦俄罗斯族民族乡的室韦、恩和牧场最近两年下放到地方；拉布大林街道办事处只有城区和一个基本枯竭的煤矿归地方；上库力办事处有几万亩耕地属于地方。
占有绝大多数农牧资源的拉布大林农牧场、三河种马场、上库力农场和苏沁牧场，隶属于海拉尔农垦集团；莫尔道嘎辖区内所有林业资源，包括莫尔道嘎以北全部森林均属于内蒙古森工集团。
两大系统属“条条”管理，与地方形成条块分割，经济发展互补性差、资源得不到有效配置、社会服务体系重复建设。
对于额尔古纳市，优势资源不能变成地方财源。比如2003年，农垦、森工两大系统企业向对口管理局上缴管理费达1.4亿元，但向额尔古纳市交纳各项税收还不到1500万元。
“口袋没钱，心里发慌”。记者在采访中感觉到，额尔古纳官员最焦虑的是财政收入太少，最关心的也是如何增加财政收入。
2005年，额尔古纳财政收入在内蒙古自治区101个旗（县、区、市）中排名87位，在呼伦贝尔13个旗（县、区、市）中排名倒数第3位；2006年，额尔古纳财政收入在呼伦贝尔排名退到倒数第2位（见下表）。

表：呼伦贝尔十三个旗县2005年财政收入在全自治区101个旗县的排名

旗县
财政收入（万元）
名次

满洲里市
100546
10
鄂温克族自治旗
48425
24
海拉尔区
41003
27
新巴尔虎右旗
24915
39
扎兰屯市
22143
42
牙克石市
21514
43
陈巴尔虎旗
15572
56
莫力达瓦达斡尔族自治旗 14094
63
阿荣旗
9420
81
鄂伦春自治旗
8235
86
额尔古纳市
7746
87
根河市
7171
90
新巴尔虎左旗
3118
101

国家宏观政策影响，加上条块分割的经济格局，额尔古纳地方经济在第一产业已几乎无潜可挖。
对于有着经济发展压力与冲动的地方官员而言，工业、旅游、外贸，是额尔古纳做大经济总量、增加财政收入的希望所寄。


钱瑞霞的发展观

钱瑞霞关于额尔古纳的发展思路，从其担任市长不久之后的一些举动中便可见端倪：
上任第二年，钱瑞霞在全市范围内发起一场“拆墙运动”，把包括市政府在内的所有政府机关围墙统统拆除。
钱瑞霞还给自己规定了两项“特权”，一是哪怕砍伐一棵树都必须经由她本人同意；二是任何城市建设施工都要经由她批准。有报道说，哈尔滨城市规划设计院曾专门为额尔古纳市的城市规划设计了一套开发方案，并先后七易其稿，但在最后论证时，均被钱瑞霞顶着重重压力否定了。
2004年年初，在钱瑞霞提议下，额尔古纳成立了一个名叫“生态与环境建设管理委员会”的组织，该组织由钱瑞霞牵头，成员包括各副市长、各局长以及各乡镇主管领导，全权负责额尔古纳一切与生态环境有关的事情。
“随着国家一系列宏观政策的影响，额尔古纳财力下降、收入降低，产业发展出现了从未有过的迷茫。”钱瑞霞曾经不止一次地谈到她对额尔古纳发展困境的思考：“作为市域内总人口不到9万人的城市，本身的消费不可能形成经济规模，同时，额尔古纳历史欠账多、基础设施差、高寒、缺乏技术、产业链条短，这在新形势下城市发展浪潮中，缺陷是致命的。”
得出的结论是，额尔古纳应当利用得天独厚的自然和人文资源，绕开传统发展模式，实现“惊险跳跃”，“越过常规的工业化过程，从农牧业为主的产业形态直接过渡到以三产为主导，实现由原始农业到生态文明的跨越”。
简单说，这是一个“哑铃型”产业格局：现代生态农业和高端旅游业为两个拳头，农产品加工等相关工业为纽带。
真正完整概括钱瑞霞主政下的额尔古纳发展思路的，应当是额尔古纳“十一五”规划。该规划出台同时，钱瑞霞由额尔古纳市长升任市委书记。
规划对于额尔古纳“十一五”期间发展的总体思路设想是，发挥生物多样性和人文独特性优势，以生态旅游为总体方向，实施品牌、绿色产业互动、区域经济协作和城镇产业支撑四大战略，走传统农业到现代生态文明的跨越之路。
钱瑞霞认准一点：在科学发展观指导下，生态资源极具核心价值。
她还设想把额尔古纳建设成一个“生态特区”，“20年前需要经济特区，21世纪需要生态特区。随着对生态价值认识的不断提高，相信我们会通过为国家、为地球保护好这片生态资源而获得经济补偿。我们希望争取到国家的特殊政策，比如可否成立额尔古纳生态特区的专项基金用于额尔古纳生态保护；可否对特区内企业实行低税率，或者把税收百分之百返回给特区；可否放宽国家政策性银行信用的保险条件，加大这个地区的基础设施建设。”
甚至，钱瑞霞梦想把额尔古纳建成“中国的瑞士”。其依据是：
额尔古纳生态系统的天然基础条件同于瑞士，但品质和存量优于瑞士。额尔古纳与瑞士国土面积相当，纬度相差3°左右，气候条件相近，生态资源，矿产资源远优于瑞士，人口是瑞士的1/70。区位特征相近，都是内陆相对封闭的地区；
二者人文特征有相似之处。瑞士是多元文化国家，额尔古纳是少数民族杂居区，有多元文化背景；
瑞士能够做到的产业，额尔古纳也容易做到，如乳品加工、肉食品加工业、旅游业。瑞士能做到但做不大的产业，额尔古纳因为有国家的依托，可以很容易做大、做强，比如军事培训基地产业。
钱瑞霞曾希望模仿“苏州工业园区模式”，在体制上大胆创新，建设“中国瑞士”。


新书记的新思路

但钱瑞霞的这些设想，都不得不在工作调动之后中止。甚至，一些已经成熟的思路和做法也在悄悄发生着变化——正如前文所提到的NGO的感觉一样。
“牛书记上任才几个月，变化已经很明显了。”额尔古纳市某官员对记者说。

在这位官员眼里，目前额尔古纳的城市规划和建设不像钱瑞霞时期控制得那么严格了。比如：钱瑞霞曾经想在额尔古纳某早市所在场地建一座额尔古纳博物馆；而牛振声到任不久，这块土地便被出让给开发商，现在已经开始动工建设一座三星级宾馆。
经过几个月调研，2007年6月14日，牛振声在中共额尔古纳市三届三次全委（扩大）会议上做了一个题为《认请形势，振奋精神，埋头苦干，加快额尔古纳在科学发展中崛起的步伐》的报告，全面回顾和分析了额尔古纳面临的社会经济形势，阐述了下一步发展思路。
“这是一个令人振奋的报告。”中共额尔古纳市委宣传部部长董仕民对记者说。
牛振声在报告中强调扩大经济总量、建好生态城市、提高财政收入和人民群众生活水平。提出工业强市、口岸兴市、农业稳市、旅贸活市、生态立市、文化名市六大发展战略。
与额尔古纳“十一五”发展规划的表述相比，新思路明显突出了发展工业的优先和重要地位。
　　牛振声在讲话中谈到推进科学发展的四个启示，其中第一条便是，“必须坚定不移地走新型工业化之路”。
他说，“工业经济的支撑力直接决定着地区经济发展的速度和质量，工业化是县域经济发展很难逾越的一道门槛。我市经济落后在工业，难点在工业，希望也在工业，新型工业化是额尔古纳加快发展的必经之路。”
“十一五”规划中关于额尔古纳“经济和社会发展的主要任务”也谈到发展工业。但在九项任务中，工业列在旅游和农牧业之后。
在关于工业发展的表述中，“十一五”规划罗列了三个经济增长点，即有机食品、绿色食品加工业，能源矿产开发业，俄罗斯资源落地加工业；牛振声的报告中，三方面内容相似，但次序却刚好相反：一是要构筑境外资源进口加工工业体系，二是要构筑境内资源开发工业体系，三是要构筑农牧林副产品加工工业体系。
很明显，“十一五”规划与牛振声的讲话，对“新型工业化”有着不同理解。前者看重与农业相关的工业，后者则看重采矿业。
事实上，被新思路提到突出重要位置的采矿业，应当归为第一产业，根本算不上工业，更遑论“新型工业”。




采矿业的冲动

采矿业的发展冲动自有其根源。
首先因为额尔古纳有得天独厚的矿产资源优势：
额尔古纳地矿局车文广对记者说，“额尔古纳地处呼伦贝尔市北部，大地构造位置地跨额尔古纳新元古代变质地体和乌奴尔早古生代岛孤地体两大地质构造单元，得尔布干多金属成矿带纵贯全区、长达400千米之多，该带目前只进行了初步工作，有特大型矿床前景显示。”
额尔古纳矿产资源的特点是矿点多、种类全，到目前为止已发现7类19种矿产，其数量占呼伦贝尔市发现矿产种类的29%，已探明或初步探明资源储量的矿产有煤、砂金、岩金、铅锌、铁、萤石、大理岩、矿泉水等。包括能源矿、黑色金属矿、有色金属矿、贵金属、水气矿、放射性矿和各类非金属矿，矿产地21处。
车文广说，额尔古纳的矿产资源吸引了大量投资者前来“淘金”，“我们没有提供什么优惠政策，但门都挤破了”。
到目前为止，至少已经有14家探矿单位在额尔古纳活动。
按车文广理解，采矿业是额尔古纳经济发展“最快、最合理的突破口”。在接受采访的许多额尔古纳官员心目中，采矿业对财政收入的贡献有个最好的榜样：
同属呼伦贝尔市的陈巴尔虎右旗，由于大庆油田在其境内发现、开采石油，财政收入从3000多万元逐年高速增长，达到2005年的2.49亿元、2006年的4.72亿元。
“财政有钱好办事。”额尔古纳一位官员说。
“我们部门11名工作人员，每年办公经费按人头划拨，每人600元，总共6600元，这些钱要养一辆车、交4部电话的费用、购买纸张等办公耗材。”中共额尔古纳市委宣传部部长董仕民说，“2006年全市财政收入6802万元，而财政供养人员工资支出过亿，捉襟见肘！”
市委宣传部副部长邹玉面前的电话上贴着一张纸条，上写：长话短说，闲话少说，废话不说。
“养车钱有另外出处。”市委宣传部另一位副部长卜庆学纠正了董仕民的说法。
“额尔古纳财政的确不宽裕，公务人员收入不高，一般中层干部年收入不超过2万元。”额尔古纳一位科级干部对记者说，“但也没有老董说得那么困难，他们宣传部做什么事情都有专项费用。”
据这位干部说，去年和今年，机关还都分别买了两辆汽车。
因为有国家转移支付政策，财政收入与工资支出的反差也不说明问题。记者在额尔古纳财政局一份材料上看到，2006年，额尔古纳争取到上级转移支付20834万元，专项资金7898万元；完成财政支出22327万元，同比增加5549万元，增长33%，完成预算188%，偿还历史欠账3932万元。确保了干部职工工资、公用经费、职工住房公积金、离退休干部的医药费、医保养老等社会保障金的年度内按时足额发放。
“这几年经济情况正在逐步好转。我们感觉额尔古纳已经即将度过钱书记所说的‘阵痛期’。”上述那位科级干部说，“这时候强调改变发展思路，只怕会重新回到迷茫当中。”


额尔古纳的遗憾

记者注意到，尽管额尔古纳经济总量偏小、财政收入不高、官员发展经济心切，但实际上额尔古纳老百姓收入并不算低。
从城镇居民人均可支配收入以及农民人均纯收入两项指标看：
2006年农民人均纯收入，全国是3587元，呼伦贝尔是3608元，额尔古纳是6291元，远远高于全国和呼伦贝尔的水平。当然，这与额尔古纳农业人口少有关（农垦、森工两大系统员工均不属于农业人口）；
但同年城镇居民人均可支配收入，额尔古纳也不算差：全国是11759元，呼伦贝尔是9051元，额尔古纳是8966元，基本接近呼伦贝尔平均水平。
经济总量其实也不能算低：2006年，全国人均GDP是1700美元，额尔古纳是1.3万元人民币，二者大致相当。
钱瑞霞在谈到额尔古纳跨越式发展思路时曾表示：“必须牺牲一些短期利益，度过阵痛期。而这有一个前提条件，就是额尔古纳人均收入超过自治区的水平，所以，我们没有牺牲老百姓利益。”
钱瑞霞是让政府在咬牙承担“阵痛”。“能不能挺住，取决于领导。”额尔古纳某官员对记者说。
2006年10月，钱瑞霞做客人民网，有网友问她一个问题：“请问您如何保证在您卸任之后，额尔古纳市还能按照您的思路继续发展？”
钱瑞霞说，额尔古纳的发展思路不是我个人的选择，而是额尔古纳党委、政府、人民的共同选择。这个战略经过几年的发展实施，已经收到非常好的成效。如果这个地区资源保护非常好，绿色产业树立非常清晰，老百姓得到稳定的收入，任何人都不会拒绝这样的结果。
这一说法会去注释额尔古纳的遗憾吗？