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走偏的牧区政策措施 ——李毓堂（原农业部草原处长） 由于国家没有强效牧区草原行政管理机构保证，使草原法和国务院文件的规定不能全面落实，却被一些部门或地方以片面的政策举措替代，于是产生了种种偏差。主要表现为： 这“耕”与“牧”的一字之差，就把“十年浩劫”造成草原生态破坏的主责与对策，由开垦者与退耕还草变为牧民与退牧还草。如此推行结果，就把牧民本是保护草原生态的最积极因素当做消极因素，从而把草原生态保护与牧民生产生计对立起来，这必然受到牧民抵制。于是就有了在政府发布“禁牧令”后，到处出现“令易下，禁难止”的状况，造成生态生产双双受损。 其二，在没有配套设施前提下，单一推行定居舍饲之偏。 舍饲是农区养殖方式。在牧区既未退耕还草，又未建立高产优质牧草饲料基地，没有足够的饲草饲料储备的情况下，有关部门就对未定居户推行定居舍饲。由于缺乏综合配套设施，舍饲圈养成本大增，政府补助难以应付牧民生产的入不敷出。因而牧民虽住进现代设备的定居屋，却大都经营亏损，生活贫困，反加重了社会负担。 在实施“加强以围栏和牧区水利为重点的草原基础建设”中，由于牧区水利建设未落实和人工草地无力建设，有关部门就把围栏作为唯一重点措施，成为各地推行“退牧还草”、“草畜平衡”、“轮牧、休牧、禁牧”、“草原生态工程”等项目的主要措施，甚至认为围栏是投资少、收效大的措施。虽然围栏是现代放牧生产的措施之一，但由于不因地制宜、不同实际结合，以致普遍出现追求数量、管护不力、损坏严重、失效浪费等弊端。 长期以来我国在国土环境治理上，未能贯彻邓小平同志和党中央、国务院关于种草防止水土流失和干旱区草灌先行的指示精神，一直实施以林为纲的方针，以致对草原草山的水土流失、沙漠化、石漠化和风沙源治理，也一概推行“造林”为主措施。并以森林覆盖率代替地被覆盖率，作为衡量治理成果的唯一标准。 在草原“造林”和“公益林保护”（实际上是围封灌丛草场）项目中，由于违背生态规律，往往造成苗木大批死亡和草原荒废，人财浪费严重，还加剧了林草、林牧矛盾。 近些年来，在追求GDP增长和外来资本开发利益驱动下，许多地方一面在草原招商引资，开展工、矿、农、商、旅等草原开发项目，一面积极推行牧民移民转业政策。由于牧民惯于牧业生产技术和牧区生活，又缺乏资本；往往移民后将补贴用完，就陷于失业贫困状况。 改革开放初期，牧区在废除了人民公社家畜草原共有制后，实行了家畜户有户养、草原分户承包的责任制。结合贯彻草原法把大部分草原使用权落实到牧户，颁发了草原使用证。这使牧民真正成为草原的主人，从而调动了牧民保护建设草原和发展牧业的积极性。这是完全必要的。 但由于牧户承包的小片草原，不能适应家畜发展要在大范围草原进行轮牧和科技推广的需求，因而进一步发展规模经营和合作组织就成为必由之路。 为此，上世纪80年代，我们在全国开展的20多处草原牧业综合发展试点建设中，在确认牧户草原使用权前提下，创建了以家庭牧场为基础、牧工商服务中心为龙头的合作经济体。 可惜这一模式未能得到有关决策部门的认知和组织推广，以致30年来草原经营仍停留于分户承包阶段。在此体制下，硬要推行草畜平衡和禁牧休牧轮牧制度，就很难解决草畜矛盾，也不能达到服务社会化和产业增值，怎能使“三牧”走出困境？ 草原向何处去？“三牧”向何处去？这也是很多国人关心的问题。 《科学时报》 (2011-08-19 A3 深度)
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